Agrupamento de itens em lotes: a adjudicação por item é a regra, o lote é a exceção que exige justificativa
A Súmula 247 da jurisprudência do TCU estabelece: "É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade."
No Acórdão 1347/2018-Plenário, respondendo a consulta da Câmara dos Deputados, o Tribunal reafirmou que, no sistema de registro de preços, a modelagem de aquisição por preço global de grupo de itens é medida excepcional que precisa ser devidamente justificada e é, em regra, incompatível com a aquisição futura de itens isoladamente. Admitem-se apenas duas hipóteses: a aquisição da totalidade dos itens do grupo, respeitadas as proporções definidas no certame, ou a aquisição de item isolado cujo preço unitário adjudicado tenha sido o menor lance válido ofertado para aquele item na fase de disputa. Fora disso, a aquisição isolada constitui irregularidade.
Comentário Advocacia Valerio
O agrupamento de itens em lotes é uma das formas mais silenciosas de restringir competição. Quando o edital junta num mesmo lote produtos ou serviços de naturezas distintas, elimina do certame toda empresa capaz de fornecer parte do objeto com o melhor preço, e limita antecipadamente o número máximo de vencedores ao número de lotes. O TCU enxerga isso há décadas: a diretriz do parcelamento, hoje mantida nos arts. 40 e 47 da Lei 14.133/2021, existe para ampliar a disputa, e o lote só se sustenta com justificativa técnica e econômica robusta nos autos.
Para a empresa, a tese trabalha em duas direções. Na fase de edital, o lote injustificado ou a junção de objetos díspares é fundamento sólido de impugnação, com a Súmula 247 e o Acórdão 1347/2018 como âncoras. Na fase de execução de ata adjudicada por lote, os limites fixados pelo Tribunal protegem o fornecedor contra aquisições distorcidas: o órgão não pode pinçar isoladamente apenas os itens que lhe convêm quando o preço unitário daquele item não foi o menor lance da disputa, prática que caracteriza o chamado jogo de planilha e que o TCU trata como irregularidade.