A Medição da Administração em Obras Públicas: Critérios Objetivos

Análise do Acórdão 456/2026 – Plenário do TCU e seus impactos nas licitações de engenharia.

1. Resumo

O Acórdão 456/2026 – Plenário do Tribunal de Contas da União (TCU), sob a relatoria do Ministro Benjamin Zymler, estabelece um marco fundamental para as licitações de obras públicas. A decisão reitera que a rubrica de administração local não pode ser remunerada por um valor mensal fixo desvinculado do avanço físico e financeiro da obra. Os editais devem, obrigatoriamente, prever critérios objetivos de medição que garantam a proporcionalidade dos pagamentos à execução efetiva. A inobservância dessa diretriz pode configurar antecipação irregular de pagamentos à contratada, em desconformidade com o art. 6º, inciso LVII, alínea d, da Lei nº 14.133/2021, a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos.

2. Contexto e Importância

No complexo universo das obras e serviços de engenharia contratados pela Administração Pública, a metodologia de medição e pagamento das diversas parcelas que compõem o custo total da obra assume uma relevância ímpar. Longe de ser um mero detalhe operacional, a forma como cada item é medido impacta diretamente a legalidade dos desembolsos, a eficácia da fiscalização contratual e, sobretudo, a proteção do erário. A administração local, que engloba os custos indiretos necessários à gestão da obra no canteiro (como pessoal de apoio, equipamentos de escritório, veículos leves, etc.), tem sido historicamente objeto de questionamentos quanto à sua medição.

O entendimento consolidado pelo TCU, por meio do Acórdão 456/2026, visa coibir práticas que, embora aparentemente simplificadoras, podem gerar distorções significativas. Quando a administração local é remunerada de forma fixa e mensal, sem uma correlação direta com a execução real do empreendimento, cria-se um cenário propício para a antecipação de pagamentos. Tal prática desvirtua a lógica contratual, que pressupõe o pagamento por serviços efetivamente executados, e fragiliza os mecanismos de controle, comprometendo a transparência e a economicidade das contratações públicas.

3. O que isso significa na prática?

A decisão do TCU impõe uma diretriz clara e imperativa para os entes da Administração Pública e para as empresas que participam de licitações de obras. Na prática, significa que os instrumentos convocatórios e os contratos administrativos deverão:

• Estabelecer um critério objetivo e transparente de medição para a rubrica de administração local, que possa ser auditado e compreendido por todas as partes.
• Vincular o pagamento dessa parcela ao avanço físico-financeiro da obra, garantindo que os desembolsos sejam proporcionais ao progresso real do projeto.
• Evitar a previsão de cláusulas que estabeleçam uma remuneração mensal fixa e automática para a administração local, desconsiderando o estágio de execução da obra.
• Assegurar a coerência entre o cronograma físico-financeiro, a execução efetiva e o faturamento da administração local, de modo a evitar descompassos que possam configurar pagamentos indevidos.

Em suma, a administração local não deve ser tratada como uma despesa de caráter meramente temporal, mas sim como um componente do custo da obra cuja remuneração deve estar intrinsecamente ligada à sua efetiva necessidade e utilização em função do progresso do empreendimento.

4. Por que isso importa?

A observância ou a inobservância dessa orientação do TCU possui implicações profundas para todos os atores envolvidos em licitações e contratos de obras públicas. Editais que desconsideram essa diretriz podem ser considerados viciados e gerar consequências jurídicas e financeiras significativas:

• Restrição à competitividade: a adoção de um modelo inadequado de pagamento pode distorcer a formação de preços e afastar licitantes, prejudicando a competitividade do certame.
• Risco de antecipação indevida de valores: a principal preocupação do TCU é evitar que recursos públicos sejam desembolsados antes da efetiva contraprestação, gerando um risco financeiro para a Administração.
• Possibilidade de glosa e questionamentos: contratos com cláusulas de medição da administração local em desconformidade com o Acórdão podem ser objeto de glosas por parte dos órgãos de controle, com a consequente necessidade de devolução de valores.
• Responsabilização de gestores e contratadas: tanto os agentes públicos responsáveis pela elaboração do edital e fiscalização do contrato quanto as empresas contratadas que recebem pagamentos indevidos podem ser responsabilizados.
• Necessidade de impugnação do edital: para as empresas licitantes, a identificação de tais vícios no edital impõe a necessidade de sua impugnação, sob pena de aceitar condições contratuais potencialmente ilegais e desvantajosas.

Este posicionamento do TCU é, portanto, um alerta e um guia para a correta elaboração e execução de contratos de obras públicas, visando aprimorar a gestão dos recursos e a integridade dos processos licitatórios.

Como a Advocacia Valerio pode ajudar

A Advocacia Valerio possui expertise consolidada na área de Direito Administrativo, com foco em licitações e contratos públicos. Nossa atuação estratégica abrange a análise minuciosa de editais, contratos e processos de medição de obras públicas, com o objetivo de identificar cláusulas de pagamento que estejam em desacordo com a jurisprudência do TCU e a legislação vigente, critérios de medição que possam ensejar antecipação indevida de valores ou desequilíbrio contratual, riscos de ilegalidade em procedimentos licitatórios de engenharia e fundamentos sólidos para a impugnação de edital e para a adoção de outras medidas administrativas e judiciais cabíveis.

Caso um edital de licitação preveja a remuneração da administração local por valor mensal fixo ou não estabeleça um critério objetivo de medição proporcional ao avanço da obra, a Advocacia Valerio está apta a atuar com rigor técnico e jurídico para impugnar a cláusula, assegurar a legalidade do certame e proteger os interesses de seus clientes, garantindo a conformidade com as determinações dos órgãos de controle.

Perguntas frequentes

A Administração pode pagar a administração local da obra por um valor mensal fixo?

Não deve. O entendimento do TCU é que a administração local não pode ser remunerada por valor mensal fixo desvinculado do avanço da obra. O pagamento tem de seguir critério objetivo de medição, proporcional à execução física e financeira, sob pena de configurar antecipação irregular de pagamentos.

O edital prevê administração local por valor fixo. Posso questionar?

Sim. Cláusula que remunera a administração local de forma fixa e automática, sem medição vinculada ao avanço da obra, é passível de impugnação, porque contraria a exigência de critérios objetivos e o regime de pagamento por execução efetiva da Lei 14.133/2021.

O que é medição por critério objetivo em obra pública?

É vincular cada pagamento ao progresso real do empreendimento, com critério transparente e auditável, mantendo coerência entre o cronograma físico-financeiro, a execução efetiva e o faturamento, de modo que os desembolsos sejam proporcionais ao que foi de fato executado.

Posso sofrer glosa por causa da medição da administração local?

Sim. Se o contrato pagar essa rubrica em desconformidade com o critério objetivo exigido, os órgãos de controle podem glosar valores e determinar devolução, com risco de responsabilização tanto do gestor público quanto da contratada que recebeu pagamento indevido.