Aditivos consensuais acima de 25%: o que muda com o Acórdão 1753/2026 do TCU

A obra está em execução. Surge a necessidade de acrescer o objeto além dos 25% previstos no contrato, seja por falha de projeto, seja por circunstância que só o canteiro revela. O gestor responde com a frase de sempre, a de que o limite é 25% e não há o que fazer. A empresa recolhe a proposta, a execução desacelera, e todos aceitam como natural aquilo que a lei, lida com atenção, não impõe.

Convém desfazer o equívoco, porque ele custa caro.

O que a lei realmente diz

A Lei nº 14.133/2021 separa, em dois dispositivos, aquilo que a prática costuma confundir. O artigo 124 enumera os tipos de alteração admitidos, distinguindo as unilaterais, impostas pela Administração, das consensuais, firmadas por acordo entre as partes. O artigo 125 fixa o teto de 25% do valor inicial atualizado, e de 50% na reforma de edifício ou de equipamento, mas o faz, em sua literalidade, para as alterações unilaterais. As alterações por acordo entre as partes não aparecem ali.

A diferença em relação ao regime anterior é deliberada. A revogada Lei nº 8.666/1993 trazia, no parágrafo segundo do seu artigo 65, comando expresso que estendia o mesmo teto aos acréscimos consensuais. A Lei nº 14.133/2021 não reproduziu esse comando, e não colocou equivalente no lugar. O legislador que conhecia a regra antiga escolheu não repeti-la.

A controvérsia e o Acórdão 1753/2026

Daí nasceu a discussão. De um lado, a leitura literal, que livra as alterações consensuais do teto. De outro, a leitura sistemática, que sustenta a aplicação do limite também aos acordos, sob pena de esvaziar a proteção à competição e ao licitante que ficou para trás.

O Tribunal de Contas da União enfrentou a questão no Acórdão 1753/2026, do Plenário, ao responder a uma consulta. Na regra que fixou, submeteu ao teto do artigo 125 tanto as alterações quantitativas quanto as qualitativas, fossem elas unilaterais ou consensuais. Poderia parar aí, e o teto voltaria pela porta dos fundos. Não parou. No mesmo acórdão, o Tribunal admitiu que, em caráter excepcional, as alterações consensuais ultrapassem o limite, desde que necessárias à completa execução do objeto original e desde que a Administração demonstre, por escrito, a viabilidade técnica, econômica e social da continuidade.

O aditivo acima de 25% é possível. A porta existe. O que existe também, e é aqui que a atenção vira dinheiro, são as condições que a abrem.

A condição econômica que engana

Das três condições, a econômica é a que arma a armadilha. O acórdão manda comparar o custo do aditivo com o somatório de três parcelas, os encargos da rescisão, o custo de uma nova licitação e o custo de manter e vigiar o canteiro até que outro contratado assuma. Quem faz a conta descobre o problema. Encargos de rescisão, nova licitação e vigilância, somados, raramente passam de uma fração pequena do valor do contrato. O aditivo, por hipótese, supera os 25%. Comparadas apenas essas grandezas, a conta nunca fecha, e a exceção que o acórdão abriu permanece, na prática, fechada.

A comparação, como redigida, esquece a parcela decisiva. Rescindir o contrato não faz a obra desaparecer. O que falta ainda terá de ser concluído, e essa conclusão será contratada com um terceiro, a preço que tende a igualar ou superar o do aditivo, pela perda de escala, pela remobilização e pelo prêmio de risco de se assumir obra começada por outro. A conta economicamente honesta compara o custo total de terminar pela via do aditivo com o custo total de terminar pela via da rescisão seguida de nova contratação. Feita assim, a continuidade costuma ser mais barata. Feita como o dispositivo sugere, é reprovada por uma aritmética incompleta.

Para a empresa, a lição é direta. Um aditivo legítimo pode ser negado por uma conta mal montada. E uma conta mal montada se contesta.

O desfecho do aditivo se decide antes

Na mesa do gestor de contrato, isso significa que o resultado do aditivo se decide antes, no papel. A viabilidade técnica se demonstra com a comprovação de que a contratada mantém a capacidade e as garantias da proposta. A viabilidade econômica se demonstra com a comparação correta, aquela que inclui o custo da nova contratação de conclusão. A viabilidade social se demonstra com o que a paralisação retira do interesse público, o hospital que não trata, a escola que não abre, a estrada que não liga. Nenhuma dessas demonstrações se improvisa depois. Todas se constroem enquanto o contrato ainda respira.

Há, por fim, o outro lado, que a mesma análise revela. O aditivo não é instrumento para recompor a margem de quem venceu com preço inexequível e apostou no acréscimo futuro. O exame concreto que salva o aditivo legítimo é o mesmo que desmascara o oportunista. Quem precificou com seriedade tem a ganhar com o rigor. Quem apostou na conta de chegar, não.

O que muda para quem executa contrato público

O teto de 25% sobrevive como regra, mas deixou de ser muralha. Depois do Acórdão 1753/2026, o aditivo consensual acima do limite é possível para quem chega à mesa com a justificativa pronta, técnica, econômica e social, e documentada. Possível, não automático. A distância entre uma coisa e outra é a assessoria que se tem.

Perguntas frequentes

O limite de 25% do art. 125 vale para aditivos feitos por acordo entre as partes?

Na literalidade, o art. 125 da Lei 14.133/2021 fixa o teto de 25%, e de 50% em reforma, para as alterações unilaterais. As alterações por acordo entre as partes não estão nesse dispositivo. No Acórdão 1753/2026, o Plenário do TCU estendeu o limite também às consensuais, mas admitiu, em caráter excepcional, que o ultrapassem mediante justificativa.

É possível um aditivo consensual acima de 25% depois do Acórdão 1753/2026?

Sim, em caráter excepcional. O acórdão admite a superação do limite quando a alteração é necessária à completa execução do objeto original e quando a Administração demonstra, por escrito, a viabilidade técnica, econômica e social da continuidade.

Por que a condição econômica do acórdão costuma reprovar aditivos legítimos?

Porque, na redação do acórdão, ela compara o custo do aditivo apenas com os encargos de rescisão, o custo de nova licitação e a vigilância do canteiro, sem incluir o custo do novo contrato necessário para concluir a obra após a rescisão. Sem essa parcela, a conta quase nunca fecha, e a exceção fica fechada na prática.

Como a empresa deve se preparar para um aditivo acima do limite?

A justificativa técnica, econômica e social se constrói durante a execução, não depois. Convém documentar a capacidade e as garantias mantidas pela contratada, a comparação econômica correta, incluído o custo da nova contratação de conclusão, e o impacto da paralisação sobre o interesse público.